2010年12月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，記者就印發(fā)《通知》的意義、《通知》的主要內容和下一步如何貫徹落實等問題，專訪了環(huán)境保護部副部長李干杰。

　　記者:請您簡要介紹我國自然保護區(qū)發(fā)展的基本情況。

　　李干杰:建立自然保護區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境、自然資源和生物多樣性的有效措施，是加快轉變經濟發(fā)展方式、建設生態(tài)文明、促進人與自然和諧的重要手段。多年來，各地區(qū)、各有關部門重視生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護，自然保護區(qū)工作取得了顯著成效。全國已建立各級各類自然保護區(qū)2588處，總面積149萬平方公里，占陸地國土面積的14.9％。我國具有重要生態(tài)功能的區(qū)域、絕大多數國家重點保護珍稀瀕危野生動植物和自然遺跡都在自然保護區(qū)內得到了保護。

　　記者:國務院辦公廳印發(fā)《通知》的主要目的和意義是什么？

　　李干杰:國務院辦公廳印發(fā)《通知》，我認為是基于以下考慮:

　　一是積極響應聯合國設立國際生物多樣性年的重大舉措。為提高全社會對生物多樣性重要性的認識，切實促進全球生物多樣性保護工作，聯合國將2010年確定為“國際生物多樣性年”。我國成立了“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”，李克強副總理親任主席。李克強副總理要求把保護生物多樣性作為轉變經濟發(fā)展方式、建設生態(tài)文明的重要抓手，建立健全保護體系，不斷完善政策機制，著力增強科技支撐，深化國際交流合作，以加強自然保護區(qū)建設與管理為重點，努力提高我國生物多樣性保護水平，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實的基礎。

　　二是切實加強我國自然保護區(qū)建設管理的客觀需求。近年來，我國自然保護區(qū)工作出現了一些新情況和新問題，主要表現在:隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進，涉及自然保護區(qū)的能源、資源、交通、旅游等開發(fā)建設活動日益增多，不合理的開發(fā)建設活動削弱了保護區(qū)的功能，降低了保護區(qū)的價值；自然保護區(qū)管護設施建設滯后，日常的保護、管理和運行維護費用尚未完全落實，管理水平和保護效果受到影響；很多保護區(qū)設立后，由于采取更為嚴格的保護措施，對當地居民的生產生活帶來了一定影響，保護區(qū)與社區(qū)矛盾有加劇的趨勢；一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地和生態(tài)重要區(qū)域尚未建立保護區(qū)進行保護，海洋和草原類型保護區(qū)的規(guī)模落后于保護需求，全國自然保護區(qū)的結構和布局不盡合理；一些地方片面認為建立自然保護區(qū)會影響和限制地方發(fā)展，建立保護區(qū)的積極性不高。

　　三是認真履行有關國際公約的具體行動。2010年10月在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》第十次締約方大會上，提出“要在2020年前，通過建立有效管理的保護區(qū)，使至少17％的陸地和內陸水體、10％的海洋海岸區(qū)域得到保護?！币蟾骶喖s方:增加保護區(qū)的覆蓋面積，提高保護區(qū)的質量和代表性，加強保護區(qū)間連通性；增強部門間協調和溝通，將保護區(qū)納入國家和經濟發(fā)展計劃；制定保護區(qū)有效管理的評估指標，在2015年之前對60％的保護區(qū)進行評估，并將評估結果送交聯合國環(huán)境規(guī)劃署。中國作為重視生物多樣性保護的負責任的締約國，印發(fā)《通知》就是為了認真履行這些決議。

　　記者:近年來，不合理的開發(fā)建設活動對自然保護區(qū)形成了很大的威脅和影響，《通知》對此有哪些對策？

　　李干杰:加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)管是印發(fā)《通知》的主要目的，《通知》對此提出了多項措施和要求。

　　一要強化對自然保護區(qū)調整的管理。近年來，對自然保護區(qū)范圍或者功能分區(qū)進行調整情況不斷增多，有的自然保護區(qū)還多次進行調整，個別地方甚至撤銷了已經建立的自然保護區(qū)，主要目的還是為了開發(fā)建設。為了防止一些地方隨意調整自然保護區(qū)而損害其功能，《通知》明確要求任何部門和單位不得擅自改變自然保護區(qū)的性質、范圍和功能分區(qū)，不得隨意撤銷已批準建立的自然保護區(qū)?！锻ㄖ芬?guī)定了自然保護區(qū)調整的時限，自然保護區(qū)自批準建立或調整之日起，原則上5年內不得進行調整。在調整時要從嚴控制縮小保護區(qū)及其核心區(qū)、緩沖區(qū)的范圍，確保自然保護區(qū)功能不發(fā)生改變。針對目前地方級自然保護區(qū)隨意性大的問題，《通知》要求地方級自然保護區(qū)的調整要報省級人民政府審批，并報環(huán)境保護部和相關部門備案。也就是說，無論是縣級、市級還是省級自然保護區(qū)，調整都要由省級人民政府審批。

　　二要嚴格限制涉及保護區(qū)的開發(fā)建設活動?！锻ㄖ愤M一步明確自然保護區(qū)屬禁止開發(fā)區(qū)，要嚴格限制涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設活動，禁止在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內開展任何形式的開發(fā)建設活動；在自然保護區(qū)實驗區(qū)內開展的開發(fā)建設活動，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。針對一些地方違法違規(guī)在自然保護區(qū)進行探礦和采礦，《通知》要求要加強管理，限期清理違法違規(guī)探礦和采礦活動。針對部分自然保護區(qū)內的旅游活動開發(fā)過度問題，《通知》要求要進一步加強監(jiān)管。

　　三要加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設項目監(jiān)管。對于涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設項目，《通知》要求采取“限批”措施。涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設項目的環(huán)境影響評價文件，應對項目可能造成的對保護區(qū)功能和保護對象的影響作出預測，并提出保護與恢復治理方案。對于未按規(guī)定完成生態(tài)恢復任務的地區(qū)和建設單位，暫停審批其新的涉及自然保護區(qū)的建設項目環(huán)評文件，并對相關責任人依法予以處罰。

　　四要規(guī)范自然保護區(qū)內土地和海域使用管理。土地使用與管理問題是自然保護區(qū)管理的難點問題，也經常是引起矛盾的焦點?！锻ㄖ芬髮⒆匀槐Ｗo區(qū)涉及的土地、海域納入土地利用、草地和林地保護等相關規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，并依法確定保護區(qū)的土地所有權和使用權及海域使用權。自然保護區(qū)內的集體所有土地，可采取簽訂委托管理協議等方式妥善解決。依法使用自然保護區(qū)內土地的單位和個人，不得擅自改變土地用途；禁止破壞、侵占、買賣或者以其他方式非法轉讓自然保護區(qū)內的土地。

　　五要加強監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查是防止開發(fā)建設活動對保護區(qū)產生影響的有效手段之一。《通知》要求定期開展自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查和管理評估，嚴肅查處各類違法行為。對于管理不善、保護不力的，要責令限期整改。對于環(huán)境和資源受到嚴重破壞，不再符合條件或失去保護價值的，要給予降級或撤銷處理。對于由于人為因素導致自然保護區(qū)降級或撤銷的，要追究有關人員的責任?！锻ㄖ芬蟾魇〖壢嗣裾⒆匀槐Ｗo區(qū)工作考核和責任追究制度，實行任期目標管理。

　　記者:《通知》在提高自然保護區(qū)建設管理水平和保護效果方面提出了哪些政策措施？

　　李干杰:一要優(yōu)化全國自然保護區(qū)的結構和布局。要在開展全國生態(tài)環(huán)境和生物多樣性狀況調查和評價的基礎上，統(tǒng)籌完善全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃。積極推進中東部地區(qū)自然保護區(qū)發(fā)展，將河湖、海洋和草原生態(tài)系統(tǒng)及地質遺跡、小種群物種的保護作為新建自然保護區(qū)的重點。對于已建保護區(qū)，應按照自然地理單元和物種的天然分布進行系統(tǒng)整合，通過建立生態(tài)廊道，增強自然保護區(qū)間的連通性。對范圍和功能分區(qū)尚不明確的自然保護區(qū)要進行核查和確認。

　　二要增加資金投入?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》規(guī)定，管理自然保護區(qū)所需經費，由縣級以上人民政府安排，國家對國家級自然保護區(qū)管理給予適當資金補助。但是，自然保護區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū)，地方財政對自然保護區(qū)的支持非常有限，且積極性不高。盡管近年來中央財政不斷加大對自然保護區(qū)的投入力度，但我國自然保護區(qū)投入總體上仍然不足，導致自然保護區(qū)的管護能力建設滯后，管理水平和保護效果受到影響?！锻ㄖ烦艘蠹哟髮ψ匀槐Ｗo區(qū)的投入力度外，還進一步明確了資金渠道?！锻ㄖ芬?guī)定，國家級保護區(qū)的管護基礎設施建設投資由發(fā)展改革委納入現有投資渠道中統(tǒng)籌安排，能力建設由財政部以專項資金形式給予補助，日常管理經費要納入省級財政預算。地方級自然保護區(qū)的建設和管理經費要參照國家級自然保護區(qū)予以保障。

　　三要減少各類園區(qū)與自然保護區(qū)的交叉重疊。我國除了自然保護區(qū)外，還建立了很多風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園等，有些園區(qū)之間交叉重疊，一個區(qū)域掛多個牌子的情況不少，造成實際管理上的混亂和管理者的無所適從?！锻ㄖ吩诖朔矫孀鞒鲆?guī)定:設立其他類型保護區(qū)域，原則上不得與自然保護區(qū)范圍交叉重疊；已經存在交叉重疊的，對交叉重疊區(qū)域要從嚴管理。我理解從嚴管理就是要按照自然保護區(qū)的規(guī)定管理，因為自然保護區(qū)的要求是最嚴的。

　　四要增強科技支撐。我國自然保護區(qū)建設和管理水平不高的原因之一就是科技支撐不夠，專業(yè)人員缺乏。《通知》要求加強生物多樣性基礎理論、保護技術和管理政策等方面的研究，建立自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、植被和珍稀瀕危物種分布數據庫，建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測和地面監(jiān)測相結合的自然保護區(qū)生態(tài)監(jiān)測體系。這樣可以及時掌握自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源的變化情況，為管理工作提供依據。同時還要求加強對自然保護區(qū)管理人員的培訓。

　　記者:設立保護區(qū)對當地群眾的生產生活造成了一些影響，《通知》在此方面有什么措施？

　　李干杰:《通知》在解決該問題方面提出了兩項措施。

　　一是加快建立自然保護區(qū)生態(tài)補償機制。綜合考慮自然保護區(qū)功能定位和權屬等特點，加大財政轉移支付力度，逐步提高當地居民基本公共服務均等化水平。對保護區(qū)內野生動物對居民造成損害的，應給予補償。

　　二是建立當地居民參加的自然保護區(qū)共管機制。吸收當地居民參加自然保護區(qū)的保護工作，既增加了保護的力量，又可以增加老百姓的收入，可以將保護工作落到實處。

　　記者:關于《通知》的學習和貫徹，環(huán)境保護部有什么樣的安排和打算？

　　李干杰:《通知》重點突出、規(guī)定具體、措施明確，針對性和可操作性很強。下一步，我們將圍繞《通知》的貫徹落實，著重做好以下3個方面的工作:

　　一是印發(fā)《關于認真落實〈國務院辦公廳關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知〉的通知》，主要開展以下工作:組織開展自然保護區(qū)范圍和功能分區(qū)的核查和確認；嚴格對自然保護區(qū)調整的管理；加強涉及自然保護區(qū)礦產資源開發(fā)活動監(jiān)管，會同有關部門對自然保護區(qū)內的探礦和采礦情況進行排查，限期清理違法違規(guī)活動；加強對自然保護區(qū)內旅游活動的監(jiān)管；完善地方級自然保護區(qū)資金機制；加強自然保護區(qū)綜合管理等。

　　二是對各地貫徹落實《通知》的有關情況進行督查。

　　三是在匯總各地區(qū)和有關部門落實《通知》情況的基礎上，向國務院作出報告。